Dit essay is geschreven op verzoek van de Vereniging van Toezichthouders van Hogescholen, februari 2021.
Net voor het uitbreken van de Covid-19 crisis in West-Europa verscheen het boek Radical Uncertainty van de Britse economen John Kay en Mervin King1. Het boek gaat over besluitvorming in tijden van onzekerheid. Kay en King zijn grootheden uit de Britse economenwereld en hun analyse is zeer het lezen waard. In essentie komt het erop neer dat veel van ons bestuurlijk jargon op een of andere manier kans-gerelateerd is. Wat is de kans dat, hoe groot is het risico dat, wat zal het verspreidingspatroon zijn van, etc. etc. Kernpunt is dat zij stellen dat de onderliggende kansverdelingen die we (impliciet) hanteren zo maar eens niet meer zouden kunnen kloppen. Hoe goed weten we wat de kansen zijn op Corona, op een handelsoorlog, op een overwinning van president X of Y in land A of B? Leer er maar mee leven is hun devies en accepteer dat we hier met planmatige, kwantitatief-lineaire redenering geen weg in zullen vinden. Misschien moesten we er weer eens over gaan praten, gaan delibereren. De eenvoud van hun redenering: praten is vanaf het ontstaan van de mensheid het middel geweest om onzekerheid te reduceren, rekenen doen we daarentegen pas veel korter en lineair plannen nog weer recenter. Toen de Covid-crisis net ontstaan was, publiceerde ik samen met een aantal collega’s een paper over de governance consequenties van deze crisis voor het mbo2. Omdat een aantal lessen ook van toepassing zijn voor het hbo ga ik die niet herhalen. Maar nu, enkele maanden later, kom ik ook tot een wat andere insteek: het mbo-paper was erg crisis-georiënteerd. Misschien wel een poging om de paniek een beetje te kanaliseren, al was het maar in mijn eigen hoofd. Voor dit essay over toezicht in het hbo ga ik daarom wat minder kort op de corona-bal spelen. Ik begin eerst met een aantal ingrijpende ontwikkelingen die voor de nodige onzekerheid gaan zorgen en ‘giet’ daar dan een corona-saus overheen. De mix maakt het ingewikkelder, maar we moeten ons ook realiseren dat er meerder onzekerheden al langer een rol spelen en Corona mogelijk weleens lang gaat duren, c.q. here to stay is en we structureel moeten nadenken over hoe we dit type crises van invloed laten zijn op ons bestuurlijk klimaat in hogescholen. Dit essay is geschreven op verzoek van de Vereniging van toezichthouders van hogescholen (VTH). Het perspectief vertrekt daarom vanuit de toezichthouder. Dank voor de uitnodiging om dit te schrijven. Het helpt mijn gedachten te ordenen en dat is prettig, al was het maar omdat ik zelf toezichthouder ben bij de Hogeschool Utrecht. Een bericht aan collega’s en aan mezelf dus.
OVER ONZEKERHEID
In 1994 schreef Ann Langly een in mijn ogen klassiek artikel over besluitvorming onder onzekerheid onder de titel Between 'paralysis by analysis' and 'extinction by instinct'3 waarin ze twee reacties op onzekerheid beschijft: of bevriezen in de behoefte aan meer zekerheid of je gut feeling volgen en doen zonder denken. Beide zijn pathologisch en wijzen erop dat we als mensen niet heel gemakkelijk omgaan met onzekerheid. Dat is vermoedelijk deels evolutionair te verklaren (fight or flight), heeft met persoonlijkheidskenmerken te maken (risicozoekers of -mijders), hangt samen met religie en mensbeelden (zijn we gedoemd of is er vergiffenis denkbaar na een fout) en zou ook zo nog maar eens met ingewikkelde breinprocessen kunnen samenhangen (Kahneman met Thinking, Fast and Slow). Als toezichthouders moeten we met dit ongemak omgaan, en dat in een interactie met bestuurders, professionals en studenten die met hetzelfde ongemak worstelen.
In het bovenstaande plaatje onderscheid ik van rechts naar links drie bronnen van onzekerheid. De globale ontwikkelingen die als zonnestralen op de hele wereld schijnen (technologie, klimaat, pandemie) vallen op verregaand vergelijkbare wijze op verschillende vensters, meer of minder naar het licht toegedraaid, met gordijnen en luiken ervoor of zonder dat er überhaupt glas in zit. Die vensters staan voor de instituties, systemen en tradities. En achter die vensters zitten wij, verschillend als we zijn in ons (on)gemak met onzekerheid. Waar wringt de schoen het meest: bij de onvoorspelbaarheid van de globale trends, bij de wijze waarin instituties die trends afbuigen of doorlaten of bij onze intermenselijke patronen en stijlen? In het vervolg van dit essay ga ik eerst een aantal van die globale ontwikkelingen bespreken. Daarna ga ik stil staan bij de vensters van bestuur en toezicht en welke turbulentie daarop valt. Ik eindig met enkele suggesties voor spelregels die zowel kunnen helpen bij de besturing van een instelling als bij die van het hoger onderwijsstelsel als geheel.
OVER ONTWIKKELINGEN
Covid is here to stay: hopelijk niet in deze vorm maar wel op vergelijkbare manieren. Het valt zeker niet uit te sluiten dat we de komende tijd met meer globale bedreigingen te maken krijgen uit natuur en milieu. Sommigen kondigen zich lang van tevoren aan (waterstijging), anderen komen als een pandemie over ons. De grote concentraties van mensen én van dieren4 maken systemen kwetsbaar voor pandemie-achtige crises. De verknoping van globale systemen kent vele voordelen maar ook dit type nadelen. Eerder al werden we geconfronteerd met een plotseling financiële crisis die viral ging dankzij de globaal verknoopte financiële systemen. Mijn Zuid-Afrikaanse collega Erwin Schwella maakte onlangs het punt dat als geld, vervuiling, grondstoffen, virussen met een druk op de knop globaal verspreid kunnen worden er geen enkele reden is om aan te nemen dat dit ook niet voor bevolkingsgroepen zou gelden. De vraag is hoelang je over een migratiecrisis kunt spreken zonder deze structureel te gaan maken. Tal van reden waarom hoger onderwijsinstellingen er in mijn ogen verstandig aan doen zich structureel in te stellen op plotselinge exogene systeemverstoring.
KWALITEIT EN DE BEOORDELING DAARVAN
Publieke diensten zoals hoger onderwijs zitten in een glazen huis. Ze bedienen een grote diversiteit aan mensen die allemaal online zijn en met elkaar delen wat ze meemaken. In plaats van één of slechts enkele dominante kaders van waaruit die dienstverlening beoordeeld kan worden is er een explosie van allemaal decentrale mini-discoursjes die ieder voor zich een duiding geven van kwaliteiten en het gebrek daaraan. De afgelopen twee decennia is heel duidelijk geworden dat er zo een warboel van feit en fictie ontstaat. Bestuurlijk heeft dit drie belangrijke gevolgen. Ten eerste wordt het ontwarren van feiten en nep-feiten steeds meer een kwestie. Wat klopt er nu eigenlijk van wat er over onze instelling verteld wordt? Ten tweede moeten politici en opiniemakers, om nog een beetje op te vallen in deze drukte, zich steeds luider laten horen, hetgeen leidt tot een dramatisering van het bestuurlijk gesprek5. Sweeping statements en stampvoetend gelijk zijn kenmerken. En zeker als er tussen “balie en beleid” dingen echt niet goed gaan, is de kakafonie niet te overzien. Probeer daarbinnen nog maar eens je redelijke gelijk aan te tonen6. Ten derde krijgen professionals steeds meer het gevoel dat ze in een glazen huis of erger in een panopticum functioneren. Gevangenen blijven in een koepelgevangenis in hun cel omdat er een informatie-ongelijkheid zit. Degene die kijkt bepaalt wat zij/hij wil zien terwijl degene die bekeken wordt niet kan zien of zij/hij bekeken wordt. Hoe weten we dat onze colleges niet opgenomen worden en later verknipt worden afgespeeld? Echt en niet van echt te onderscheiden nep worden ook in het hoger onderwijs steeds moeilijker uit elkaar te houden.
HET ONDERSCHEID VERVAAGT
Het hoger onderwijs is ook een kennissysteem. Waar in het binaire stelsel daarbij een onderscheid tussen denkers en doeners te maken was (universiteiten en hogescholen), zien we dat onderscheid sterk vervagen. Dat manifesteert zich ten minste in vier verschillende vormen:
- Universiteiten zijn sterk gegroeid en dan vooral in doenerige opleidingen (de ‘kundes’): de gedachte dat het onderwijsproces van universiteiten gericht moet zijn op werving en vorming van toekomstige wetenschappers is achterhaald: maar een zeer beperkt deel van de studenten gaat de wetenschap in. Een veel groter deel wil gewoon met een goed diploma hoog op de arbeidsmarkt binnen kunnen komen.
- Min of meer gelijktijdig zijn hogescholen hun strikt doenerige (of schools) karakter gaan afschudden, masteropleidingen nemen in betekenis toe, lectoraten zijn krachtig neergezet met als gevolg dat er onderzoeksgroepen groeien en bloeien binnen hogescholen. Naar verwachting zal er ook een derde cyclus komen in het hbo.
- In toenemende mate wordt gezocht naar toepassingsgerichte wetenschap voor de oplossing van maatschappelijke vraagstukken. Of dat nu evidence based of informed is, maakt niet zo veel uit: praktijken moeten meer en meer geschraagd worden door wetenschappelijke onderbouwing. Waar voorheen nog geaccepteerd werd dat societies have problems & universities have departments wordt nu veel meer druk gezet op een maatschappelijke verantwoorde, responsieve kennisbenadering vanuit het hoger onderwijs. Dat is op zich ook niet verwonderlijk omdat het aantal hoger opgeleiden sterk groeit: zij zullen ook meer gebruik willen maken van inzichten zoals ze die in hun opleiding meekregen.
- Wetenschapsdynamische ontwikkelingen dragen zeker bij aan deze beweging. Het overschrijden van disciplinaire grenzen wordt steeds meer de norm. Zo ook multimethod aanpakken waarbij de interactie tussen onderzoeker en object van onderzoek verandert. De geëmancipeerde professional zal zelf meer reflecteren (want beter opgeleid) en minder dociel richtlijnen vanuit kennisbronnen volgen. En als laatste gaat de burger zelf een actiever rol spelen: als co-producent (citizen science, open science) of als kritische doe-het-zelver.
Het gevolg van dit alles is dat er een enorme variëteit groeit in meer en minder wetenschappelijke praktijken gericht op het vervullen van een zeker zo grote variëteit aan vragen en ambities. Dit neemt steeds meer de vorm aan van transdisciplinaire gemeenschappen waarbinnen grenzen tussen disciplines en tussen doen en denken er niet meer toe doen.
DE OVERHEID
Als laatste in deze overigens incomplete opsomming moeten we de lens nog op de overheid richten. We zien een heruitvinding van de publieke zaak met alle bijbehorende discussie van dien. Het oude adagium dat de beste overheid een kleine overheid is en een begrotingsoverschot het resultaat dient te zijn van overheidsfinanciering is binnen een jaar totaal gekeerd. Zelfs (neo-)liberalen zijn nieuwe rollen voor de overheid aan het bedenken. Door de enorme geldproductie is extra lenen op de kapitaalmarkt voor overheden bijna een verdienmodel aan het worden en wordt het in ieder geval niet als ongewenste insteek bezien7. De focus op kostenreductie maakt plaats voor welvaartsverbreding: kunnen we meer maatschappelijke waarde realiseren met dezelfde hoeveelheid middelen. Die verbreding van dit welvaartsbegrip hangt al een tijdje in de lucht (o.a. vanuit de duurzaamheidsdiscussie) maar vindt nu een partner in de heruitvinding van de publieke zaak8.De overheid zal daarmee vermoedelijk een rentree maken in het hoger onderwijs met een actievere opstelling om bredere maatschappelijke doelen te bereiken. Actiever en met bredere ambities, dat zal wel even wennen zijn voor de bestuurders in het hoger onderwijs. Waar zeker in aanvang de deregulering te typeren viel als een tragedy of the commons hebben zich geleidelijk aan werkzame regiemechanismen gevormd (bijv. de NVAO, de rol van de VSNU en de VH). De vraag is hoe de overheid in deze commons gaat aansluiten.
Het probleem van de commons ontstaat wanneer individuele actoren in een gemeenschappelijke omgeving hun eigen voordeel vergroten terwijl de daarmee samenhangende kosten over de gemeenschap gedeeld worden. Het voorbeeld: op de common (een gemeenschappelijk weiland) laten boeren hun koeien grazen. Als een boer besluit zijn kudde groter te maken krijgt hij de opbrengsten daarvan. De extra koeien grazen echter het gras van de andere koeien ook op. De vraag is wie er in zo’n situatie een betere verdeling kan regelen. Als dit niet lukt zullen uiteindelijk alle betrokkenen schade ondervinden en ontstaat er dus een suboptimale situatie.
OVER TURBULENTIE EN TOEZICHT
De psycholoog Barry Schwartz gebruikt in zijn boek Practical Wisdom9 het onderscheid tussen een Bach partituur en een jazz partituur om twee verschillende vormen van sturing aan te duiden. Bach partituren zijn zeer dicht beschreven en kennen een welhaast wiskundige precisie. De jazz partituur kent maar een paar aanduidingen: een start en eind en een thema. Dit laatste met de uitnodiging hier flink op te variëren. Ik leid uit mijn voorgaande beschouwing vier thema’s af die in de nieuwe orkestratie van governance steeds weer hoorbaar gaan zijn:
- Meer variatie en maatwerk worden de norm,
- Dat vergt veranderlijke arrangementen, tijdelijk en beweeglijk.
- Waarbij we de zingeving zoeken in een ongemakkelijk waardendiscours.
- En een zoekende overheid opnieuw het speelveld betreedt en zich afvraagt welk spel er eigenlijk gespeeld wordt.
Ik werk deze thema’s hierna verder uit en zal ze verbinden met de praktijk van het bestuur en toezicht in het hoger onderwijs.
HYPERVARIATIE EN SITUATIONEEL BEPAALD
De interacties met zowel cliënten als professionals gaan een veelheid aan verschijningsvormen kennen. Waar er vroeger bij wijze van spreken alleen met onderwijs aan publiek bekostigde studenten gedacht hoefde te worden (dat is een karikatuur) zien we nu een explosie aan vormen. Zonder volledig te willen zijn.
- Vis-à-vis contacten of online of een combinatie.
- Met een duurzame relatie (arbeidscontract of inschrijving) of als voorbijganger (zzp-er, individuele module volgend).
- Als burger die publieke diensten geniet (bekostigde student) of klant die betaalt voor wat zij/hij krijgt.
- Als ontvanger van inzichten of co-producten van inzichten (interactie leeromgevingen, citizen science).
- Als consument van positivistische inzichten of als medevormgever van social constructivistische betekenissen.
- Als initiële gebruiker(student) of als herhaalbezoeker, alumnus, leven-lang-leerder
Alvin Tovler introduceerde al ruim veertig jaar geleden het begrip prosumer10 waarmee hij als een toekomst de vermenging van de rol van consument en producent voorspelde: Hij heeft gelijk gekregen. Over de manieren om die variatie aan interacties te regelen biedt het denken van de Amerikaanse politicoloog Archon Fung aanknopingspunten. Hij ontwikkelde de zogenaamde participatiekubus, waarin hij drie dimensies onderscheidt: met welk gezag neem je deel (lopend van eigen belang tot maatschappelijk gezag), hoe ben je uitgenodigd (variërend van op persoonlijke titel tot binnen gelopen op openbare bijeenkomst) en welke invloed heb je (van alleen maar luisteren tot daadwerkelijk besluiten kunnen nemen).11
Governance zou dus weleens situationele en tijdelijke arrangementen kunnen vergen die we steeds langs deze drie dimensies opnieuw moeten instellen. De vraag wie en met welke stem deelneemt aan het gesprek over de hogeschool moet dus steeds opnieuw gesteld worden. Medewerkers zullen aan tafel zitten, maar wel met wisselende rollen. Studenten moeten veel meer aan tafel, over hen gaat het en zij moeten de toon kunnen zetten in het gesprek over de hogeschool. Niet met de triangel op de achterste rij zoals nu vaak het geval is, maar op de plek of dichtbij de bandleider.
TIJDELIJK EN VLOEIBAAR
Langdurige vastlegging van governance arrangementen lijkt achterhaald: we moeten ook in de governance grote wendbaarheid aan de dag leggen. Codificeren, bureaucratische regeling en taaie tradities gaan ons flink in de weg zitten. Wat mij betreft moeten we naar een ontnormalisering van de bestuurlijke werkelijkheid. De metafoor met de waterwereld kan wellicht inspiratie bieden (zie kader). De belangrijke vraag is wat er voor nodig is om naar die nieuwe praktijk toe te komen. Als jonge socioloog kwam ik in aanraking met het werk van Ervin Goffman die het begrip hospitalisering introduceerde. Als je dag en nacht onderworpen bent aan allerlei vormen van controle dan hoef je na verloop van tijd de celdeur niet meer op slot te doen: de controle verinnerlijkt en mensen blijven zitten waar ze zitten. Het is een extreme analogie: Goffman had het over psychiatrische inrichtingen, gevangenissen en kloosters en schreef in 1961. Maar toch: anno 2021 na een lange periode van visitaties, reviews, aanwijzingen en doorlichtingen: zou er sprake kunnen zijn van enige bestuurlijke hospitalisering? Ontnormalisering vergt het verlaten van je comfortzone en dat gaat met ongemak en onveiligheid gepaard. Dat geldt voor bestuurders en voor toezichthouders niet anders. Hoelang duurt het voordat we met elkaar de controle-cel verlaten en een vertrouwenswandeling willen gaan maken? En wat is daar voor nodig?
UW WAARDEN ZIJN NIET DE MIJNE
Het valt nog niet mee om een goed gesprek over waarden te voeren. In het politieke discours is sprake van een dramatisering: krachtige uitspraken over wat er allemaal wel en niet meer mag gebeuren en dat nog wel in deze kabinetsperiode. De samenleving lijkt zijn vermogen te verliezen om uiteindelijk tot een consensus te komen over wat wel en niet belangrijk is. Zowel de diepe verdeeldheid rond de aanpak van Corona als de zeer chaotische machtsoverdracht in de VS zijn hier voorbeelden van. Een groeiende groep die de grip op de samenleving aan het verliezen is, trekt hardhandig aan de noodrem. Ze trekken gele hesjes aan en kiezen met Trump, Le Pen, Johnson of Orbán een wrokkig isolement.
Volgens van de politicologen Norris en Ingelhart12 zijn het vooral de generaties die nog niet maximaal onderwijs genoten hebben, die zich nog kunnen herinneren dat er te weinig geld was in fabrieken, mijnen of de landbouw en die buiten de steden wonen. Zij voeren een taai achterhoedegevecht. Het hoger onderwijs vertegenwoordigt in hun ogen alles wat zij niet zijn: wel opgeleid, profiterend van hùn zuurverdiende belastinggeld en ook nog samenklonterend in steden waar postmaterialisme gecombineerd wordt met allerlei nieuwe vrijheden. Ze voelen zich ‘vreemdelingen in hun eigen land’13. Populistische leiders als Trump, Orban, Johnson en hier Wilders en Baudet mobiliseren deze groepen. Deze achterban is trouwer in het bezoeken van de stembus dan die jonge postmoderne stedelingen. Het gevolg is dat ze via de gekozen politieke kanalen verhoudinggewijs veel zetels weten binnen te halen.
Eerder wezen Sietske Waslander en ik er al op dat deze groep op een bepaalde manier het slachtoffer geworden is van het onderwijssysteem: ze hebben het er niet gered of plukken er in ieder geval niet de vruchten van en zijn daarmee van hoop op betere tijden afgesneden.14 In een samenleving die steeds meritocratischer is geworden is het ook nog hun eigen schuld. Het onderwijssysteem met al zijn mogelijkheden was voor hen toch ook beschikbaar? Als overal ‘slimme oplossingen’ voor gevonden worden is het geen fijne gedachte als de samenleving je als niet-slim-genoeg wegzet. De can’s gaan de cannot’s overvleugelen. Harvard filosoof Michael Sandel spreekt van de Tirannie van de Verdienste15.
In het new public management paradigma was de discussie over wat waarde vertegenwoordigt aan de markt over gelaten. Inmiddels is duidelijk dat dit systeem faalde en is er een zoektocht ingezet naar alternatieve methoden om tot waardenafwegingen te komen. Het werk van de Brits/Italiaanse econome Marianna Mazuccato16 trekt op dit vlak veel aandacht. Ze wijst op het hardnekkige misverstand onder met name neoliberale economen dat waarde en prijs samenvallen en dat als iets niet te beprijzen valt (geluk, kennis e.d.) het niet in een waardenafweging meegewogen kan worden. Vermeulen en Vroomen hebben recent de zoektocht naar een bredere waardenafweging voor de publieke sector geoperationaliseerd in een nieuw afwegingsmodel.17 In de besturing van hoger onderwijs zal dit waardendebat om allerlei redenen gevoerd moeten worden. Het gaat om de maatschappelijke positionering van de hogeschool.
Ga je bijvoorbeeld vooral voor de 3de cyclus en onderzoek of juist voor de ontwikkeling van doorstroom vanuit het mbo vanuit een breed AD-aanbod? Maar ook in de inhoud van de opleidingen komt dit onderwerp terug. Hogescholen zijn bij uitstek de opleidingen voor streetlevel professionals (onderwijs, zorg, welzijn, financiële dienstverlening) die geconfronteerd worden met toenemend maatschappelijk ongenoegen. In hun werk komen systeem en individu bij elkaar, of zoals Bernardo Zacka het formuleert, waar The State meets the Street.18 Wat geven we deze jonge professionals mee? Leiden we ze op als technocraten, public intellectuals of activisten? Dit gaat over politieke en morele keuzes die essentieel zijn voor de vormgeving van hoger onderwijs.
EEN OVERHEID VOORBIJ DE NEOLIBERALE VRIJBIJVENDHEID
De coronacrisis leidde in veel landen tot een politieke tournure van formaat: het neoliberalisme ontdekt het belang van het publieke systeem. In de crisis werden ineens allerlei vormen van overheidsingrijpen vanzelfsprekend. Uiteraard in het opschalen van de publieke gezondheidszorg, maar ook in discussies of de staat vaccins zou moeten gaan ontwikkelen. Of bij de vraag of overheidssteun (KLM) gekoppeld kan worden aan milieudoelstellingen. En uiteraard in een explosie van overheidsfinancieringen.19 Maar wat wil en kan die overheid eigenlijk en wie is die overheid? Zonder daar al te diep op in te gaan kunnen we rond hoger onderwijs stellen dat overheidshandelen veel verschillende gezichten kent.20 Ik beperk me hier tot het noemen van drie thema’s die bij overheidssturing een rol spelen:
Welke overheid? Het is de grote vraag welke overheid we eigenlijk op het speelterrein kunnen verwachten. Gaat het over internationale spelers (de EU), de nationale overheid, provincies, gemeenten, WGR-netwerken etc. etc. Allemaal democratische geschraagde openbaar besturen die voor verschillende vragen verschillende aanpakken voorstaan. Het Huis van Thorbecke bestaat uit nogal wat kamertjes en trapjes waarbinnen regelmatig verhuizingen plaatsvinden.21 Het huis kent ook aanbouwen en tuinkamertjes (DUO, CFI, NVAO, CDHO) die allemaal een eigen rol claimen. En dan is er nog de radenrepubliek in het midden met de raden voor po, vo en mbo en de VSNU, en in uw geval de VH. Kort en goed een druk bebouwd kavel waarin niet helemaal helder is wie zich met wie bemoeit.
Welke beïnvloeding? In beginsel kan de overheid sturen via regelgeving en financiering. Maar was het maar zo eenvoudig. In de praktijk blijken er drie clusters van sturing mogelijk te zijn: regulatieve, mimetische en normatieve23. De eerste kennen we het beste (de regels en de financiering), de mimetische druk gaat over het afkijken van elkaar: best practices worden naar voren geschoven, toonaangevende lieden moeten het goede voorbeeld geven etc. etc. Instellingen oriënteren zich op wat gebruikelijk is in hun veld en gaan dit gedrag overnemen. De overheid kan hier dus invloed op uitoefenen door gewenst gedrag zichtbaar te maken. Als laatste, en voor mij meest cruciale in het kader van dit essay gaat het over normatieve sturing, via de moraliteit. Kan een overheid (en hoe dan?) een moreel appel doen op burgers en instituties om het goede te doen. De recente corona-aanpak van ons kabinet steunde hier erg op (samen kunnen we hieruit komen), maar dat ging niet altijd goed. Hier ligt een duidelijke band met het voorgaande punt over waardendiscussie.
Vanuit welk zelfbeeld? In het voorgaande heb ik al veel gezegd over neoliberalisme en wat daar zo aan verwant is. De vraag is welk zelfbeeld die overheid heeft en gaat hebben. Gaan we terug naar een constructief onderwijsbeleid (de jaren zestig en zeventig) met een overheid als Grote Ingenieur? De overheid als grote sta in de weg of de gewenste afwezige is nu even in onbruik geraakt, maar blijft dat zo? Of is de overheid de grote verbinder die voorwaarden schept, mensen verenigt zodat er een speelveld ontstaat waar mooie dingen kunnen gebeuren, zeg maar het meer klassiek Rijnlandse model. Dit zijn allemaal beelden uit een verleden zijn en we weten -zeker na wat er in de VS gebeurde- ook niet zo goed meer hoe nu verder. Er is nogal wat literatuur die de democratie min of meer doodverklaart24, maar wat opvalt is dat de literatuur die aangeeft hoe we verder kunnen minder zichtbaar is. Voor de besturing van hogescholen is de overheid uiteraard een belangrijke stakeholder. Het ligt voor de hand dat in het gesprek tussen bestuurders en toezichthouders die overheid dus ook voortdurend over de tong gaat. Daarbij is dan wel belangrijk om met elkaar beelden te delen over welke overheid en in welke hoedanigheid we het eigenlijk hebben. Merk daarbij op dat toezichthouders en bestuurders niet zelden zelf politieke actief zijn (geweest), netwerken hebben die het politieke bedrijf in en er daarnaast ook nog levensbeschouwelijke verschillen bestaan in bijvoorbeeld respect voor de overheid. Kort en goed, die overheidsinmenging speelt een belangrijke rol en dat wordt zeker niet minder de komende jaren. Afkadering van water en land als metafoor voor de verhouding tussen bestuur en toezicht. Lees hier verder voor een Intermezzo over geplande ontnormalisering:
TER AFRONDING: TERUG NAAR DE COMMONS
Wat was eigenlijk het probleem op de commons. De spanningen ontstonden als de een meer koeien op het land zette dan de ander: die maaiden letterlijk het gras voor de voeten weg. In het hoger onderwijs zijn er tal van dit soort issues. Natuurlijk: budgetten en macrodoelmatigheid, maar ook samen één kwaliteitsstandaard willen hanteren, met één mond richting politiek praten etc. Binnen de grote hogescholen herhaalt dit proces zich: ze vormen hun eigen common met ook daar weer vraagstukken van verdeling van middelen, aandacht, invloed en wat niet al. Uit het voorgaand komt wat mij betreft glashelder naar voren dat regelgebaseerde (rule based) afstemming niet meer gaat werken: de systemen zijn te grillig en ingewikkeld met te veel betrokken partijen. We zullen het moeten hebben van een waarden-sturing (principle based) maar dat gaat niet vanzelf. Wie voert de regie op dat waardendebat, wie is de scheidsrechter, de dirigent of de choreograaf op de commons? En wat moet deze persoon of institutie doen. Dat wordt nog een hele zoektocht de komende tijd. Misschien dat we ons daarbij kunnen laten inspireren door het werk van Nobelprijswinnares Elinor Ostrom. Ik presenteer haar voorstellen voor de regulering van de commons ter afronding van dit essay.25 Ten eerste is er behoefte aan heldere grenzen en definities: wat is nu precies hoger beroepsonderwijs, waar begint het en waar eindigt het? Vervolgens moet er voor alle betrokken partijen de goede balans zitten tussen inspanning en opbrengst. Als bestuurlijk processen veel meer energie vergen dan dat ze bijdragen aan goed onderwijs zullen partijen afhaken. Als derde kenmerk noemt Oostrom dat er zoveel mogelijk sprake moet zijn van gemeenschappelijke besluitvorming. De verbreding van de taakstelling van de hogescholen moet hierin terug te zien zijn. Een groeiend aantal betrokkenen zal op een of andere manier in de besluitvorming een rol moeten gaan spelen. Volgens Oostrom kan dat het beste bottom up opgebouwd worden met zoveel mogelijk autonomie laag in het systeem. Vervolgens moet er sprake zijn van een gelaagde governance-opbouw met heldere escalatiepaden (wanneer ga je met iets naar het naast hogere besluitvormend niveau). Dat laatste hangt ook samen met het laatste criterium dat ze benoemt, namelijk dat er sprake moet zijn van snelle conflictbeslechting en -indien nodig- gepaste sancties. Als het lang duurt voordat conflicten opgelost zijn zullen actoren daar niet op blijven wachten en doorgaan koeien op het grasveld te zetten.
Deze criteria helpen om in een collectieve acties (zoals hoger onderwijs) met onafhankelijke actoren tot goede besluitvorming te komen. Dat geldt dus zoals gezegd op het niveau van de sector maar ook binnen de afzonderlijke instellingen. Nog een keer een metafoor om dit essay af te ronden. We kunnen ons hogescholen voorstellen als kastelen met stevige wanden, bruggen die om hoog en om laag kunnen en een zaal waarin besluiten genomen worden. Mijn beeld van hogescholen is een ander: het zijn wisselende festivalterreinen, niet elk jaar op dezelfde plek, zonder muren maar met overgangszone’s waar veel verschillende combo’s aan het optreden zijn. Niet alleen maar imporivisatietheater en zonder dat het een chaos wordt omdat er sprake is van grote ambitie en wijze regie in het collectief.
Prof. dr. Marc Vermeulen is Academic Director Programma voor Bestuurders in Publieke & Non-Profit Sector bij TIAS School for Business and Society. Daarnaast is hij verantwoordelijk voor enkele programma’s voor onderwijsmanagers. Aan TIAS doceert hij zowel over strategische ontwikkelingen in het publieke domein als over de methoden en technieken om deze ontwikkelingen te analyseren en te voorspellen. Hij is hoogleraar onderwijssociologie met daarbinnen een specialisme in het toegepast onderzoek op het gebied van het onderwijsstelsel en de relatie met omliggende sociale en economische systemen. Daarnaast is Marc ondermeer lid van de Raad van Toezicht van de Hogeschool Utrecht.
Creëer maatschappelijke waarde in turbulente tijden Als toezichthouder of bestuurder in de publieke sector zoek je naar het evenwicht tussen belangen van overheden, markten, netwerkpartners en burgers. Hoe creëer je publieke waarde en draagvlak? Hoe ontleed je vraagstukken vanuit meerdere invalshoeken? Hoe vind je nieuwe mogelijkheden en hoe kom je tot toekomstbestendige oplossingen? Om goed te kunnen besturen en toezicht te kunnen houden, moet je de context en content kunnen doorgronden. Lees welke impact je creëert in de bestuurskamer met de Bestuur & Toezicht programma's van TIAS:
LITERATUUR
1 Kay, J. & M. King (2020). Radical Uncertainty. Decision-making for an unknowable future. London The Bridge Street Press 2 https://ecbo.nl/onderzoekspublicatie/governance-in-het-mbo-tijdens-en-na-corona/
3 Langley A. (1995) Between 'paralysis by analysis' and 'extinction by instinct' In: Sloan Management Review; Spring 1995; 36, 3; p63-76 4 Interview in AD 4 april 2020 met EUR-viroloog Ron Fouchier: ‘Nederland is vol met gastheren die een virus over kunnen dragen’ 5 Elchardus, M. (2002) De dramademocratie. Tielt: Lannoo 6 Ik ontleen “balie en beleid” aan de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties die op dit moment kijkt naar het functioneren van ondermeer UWV en CBR. Overigens is een leestip het boek van Bernardo Zacka When the State meets the Street wat precies over deze dynamiek gaat.
7 Zie bijvoorbeeld https://www.nrc.nl/nieuws/2020/09/15/hoekstra-ontspannen-over-miljardentekort-a4012167 8 O.a. in Stiglitz, J., Sen, A., & Fitoussi, J.P. (2009). Report by the commission on the measurement of economic performance and social progress. Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, Paris; en in Mazzucato, M. (2018). De waarde van alles. NieuwAmsterdam, Amsterdam
9 Schwartz, B. & Sharpe, K. (2010). Practical Wisdom. The right Way to Do the Right Thing. New York, Riverhead Books/Penguin. 10 Tovler, A. (1980).The Third Wave. New York William Morrow & Company 11 Fung, A. (2006) ‘Varieties of Participation in Complex Governance’.In Public Administration Review • December 2006 pp66--75
12 Norris, P. & R. Ingelhart (2019). Cultural Backlash. Trump, Brexit, and Authoritarian Populism.Cambridge UK: Cambridge University Press 13 Hochschield,A. (2017). Vreemdelingen in hun eigen land. Een reis door rechts Amerika. Amsterdam AUP
14 Vermeulen, M. & S.Waslander (2017) 'Excellence in Education, a Century-Long Search for Balance. In: J. Heijmans & J.Christans (eds.). The Dutch Way in Education. Helmond: Onderwijs maak je samen uitg. 15 Sandel, M. (2020). De tirannie van verdienste. Over de toekomst van de democratie. Utrecht: Ten Have 16 Zie noot 8 17Vermeulen,M. & A. Vroomen (2021) ‘Nieuwe aanpak maakt sociale winst en waarde zichtbaar‘ in Economisch Statistische Berichten (te verschijnen). 18 Zacka, B. (2017) When the State meets the Street: Public Service and Moral Agency.Cambridge, MA: Harvard University Press. 19 https://www.nrc.nl/nieuws/2020/09/15/hoekstra-ontspannen-over-miljardentekort-a4012167 20 Zie in dit verband de bijdragen van Edith Hooge en Thom de Graaf aan de bijeenkomst van Tilburg University Society in 2016, terug te vinden op https://www.tilburguniversity.edu/nl/samenwerken/societeit/activiteiten/bestuur-en-governance 21 Voor een indruk van dit soort verhuizingen zie: Bredewold,F., J. Duyvendak, E. Tonkens,L. Verplanke & T. Kampen (2018). De verhuizing van de verzorgingsstaat. Amsterdam: Van Gennep
22 https://www.rijkswaterstaat.nl/nieuws/2019/03/ruimte-voor-de-rivier-officieel-afgerond-winst-voor-hoogwaterveiligheid-en-landschap.aspx. Budget 2 miljard euro
23 Ontleend aan Scott,R. (2014) Institutions and Organisations.Ideas, Interests, and Identities. Los Angeles: Sage 24 Zie oa. Runciman, D. (2018) How democracy ends Profile Books.; Levitsky,S. & D.Ziblatt (2019) How Democracies Die London Profile Books. Penguin.; Monk,Y. (2018) The People vs Democracy Cambridge (Mass.) Harvard University Press
25 Ostrom, E. (2015) Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge (UK): Cambridge University Press
TIAS is de business school van Tilburg University en Eindhoven University of Technology.
NEVER STOP ASKING
TILBURG UNIVERSITY
EINDHOVEN UNIVERSITY
OF TECHNOLOGY